民航局修订《民用航空空中交通管理规则》公开征求意见：空管核心规章首设“民用无人驾驶航空器”专章，低空运行主体进入规章层级
一、事件：空管母规章时隔多年大修，首次为无人机单设专章
2026年8月11日，中国民用航空局发布《关于〈民用航空空中交通管理规则〉（征求意见稿）公开征求意见的通知》，同步挂出《民用航空空中交通管理规则（公开征求意见稿）》与《修订说明》两份附件，意见反馈截止时间为2026年9月11日。这是规范民航空中交通管理的基础性规章（CCAR-93 体系）的一次系统性修订。
修订后规章由 15 个章节构成，相较现行版本最突出的变化是：在“飞行计划和容量流量管理”之后，单设第十二章“民用无人驾驶航空器”，使无人机从过去散见于暂行条例、运行规则的零散条款，首次进入空管母规章的专章序列。民航局在修订说明中明确指出，本次修订的背景之一是 2024 年国际民航组织（ICAO）对我国开展的 USOAP 审计反映出现行规章与国际不完全接轨，需逐条完善。
| 修订关键节点 | 时间 | 内容 |
|---|---|---|
| 审计暴露差距 | 2024 年 | ICAO 对我国 USOAP 审计反映现行空管规章与国际不完全接轨 |
| 形成成熟修订稿 | 2025 年底 | 民航局组织修订，形成较为成熟的修订稿 |
| 征求中央空管委意见 | 2026 年 2 月 | 征求中央空管委办公室意见 |
| 意见反馈并采纳 | 2026 年 3 月 | 中央空管委办公室反馈意见，民航局逐条研究、全部采纳并完善 |
| 公开征求意见 | 2026 年 8 月 11 日 | 民航局发布通知，挂出征求意见稿与修订说明 |
| 意见截止 | 2026 年 9 月 11 日 | 信函或电子邮件（legaldivision@caac.gov.cn）反馈截止 |
核心结论：这是低空领域“运行主体”第一次在空管母规章中获得独立专章身份。它不改变「先载货后载人、先隔离后融合」的渐进基调，但把无人机空管从“暂行条例+运行规则”层级，抬升到与有人机共享同一部空管基础规章的层级，是治理确定性的实质增强。
二、专章管什么：信息报告、设备能力、安全责任三条主线
征求意见稿第十二章“民用无人驾驶航空器”结合《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》有关内容，主要增加了三类管理条款：
- 信息报告要求：明确无人机运行相关方在空管场景下的信息报告义务，与 UOM 综合管理平台、Remote ID（一机一码）形成衔接。
- 设备和能力要求：对参与空管服务的无人机提出设备与运行能力门槛，呼应适航审定与可监视、可溯源的监管取向。
- 安全责任：界定无人机运行中的安全责任边界，把“管得住”的要求写入空管基础规章。
值得注意的是，本次修订还从 ICAO 附件 2（空中规则）吸纳了与无人机/升空物体相关的条款，例如“重型无人驾驶自由气球二次监视雷达应答机装备要求”“航空器不再接受管制服务的报告”“航空器水上运行管制”等，使空管规章对外层空域与特殊升空物体也有了覆盖。
三、纵向三级文件对照：暂行条例 → 运行规则 → 空管规则专章
把无人机空管相关条款放在“三级文件”中看，层级递进十分清晰：国务院/中央军委层级的暂行条例定基本原则，民航局层级的运行安全管理规则（CCAR-92）定运行细则，本次征求意见稿则在空管基础规章（CCAR-93 体系）中单设专章。三者不是替代关系，而是“上位法授权—运行规则落地—空管衔接入轨”的配套。
| 层级 | 文件 | 无人机空管定位 | 效力特征 |
|---|---|---|---|
| 行政法规 | 《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》 | 空域分类、实名登记、飞行活动基本规则 | 上位授权，原则性 |
| 部门规章（运行） | 《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》（CCAR-92） | 运行安全、运营许可、操控员管理 | 运行细则，可执行 |
| 部门规章（空管） | 《民用航空空中交通管理规则》（本次征求意见稿） | 单设“民用无人驾驶航空器”专章，纳入空管服务体系 | 空管衔接，首次入轨 |
四、同步新增：机坪管制“建档立户” + 飞行服务站入规章
除无人机专章外，征求意见稿还针对两类低空经济高度依赖的新业态补了“规矩”：
- 机坪管制“建档立户”：为机坪管制明确定义、主要职责与适用条款，机坪管制单位将参照空中交通管制单位进行管理——这关系到机场周边无人机起降点与低空接驳的地面协同。
- 飞行服务站（FSS）入规章：从规章层面规定飞行服务站在飞行情报服务、告警服务等方面的职能，明确其“更好为通用航空和低空经济保驾护航”的定位。飞行服务站正是低空空域网格化管理与飞行计划申报的基层落地抓手。
此外，修订还首次在规章层面引入交叉跑道运行，精炼目视进近要求，并将 ICAO 附件 11 的可用条款充分转化为民航空管规章内容，为未来技术应用（PBC、PBS、组合间隔、“进入记数”管制容量评估方法等）提供基本依据。
五、对低空经济的含义：治理确定性增强，但仍是“征求意见”
把无人机写进空管母规章，对行业有三层含义：其一，监管颗粒度下沉——从“企业有没有证”进一步走向“每类运行场景在空管体系里如何被服务与被约束”；其二，通航/低空接驳有章可循——飞行服务站、机坪管制的规章化，降低了地方政府与机场建设低空起降网络的制度不确定性；其三，与既有适航、空域改革形成闭环，呼应新修订《民用航空法》低空发展促进专章与中央空管委临时航线管理规则的落地路径。
需要客观陈述的边界是：本稿为公开征求意见而非正式生效文本，最终条款以民航局正式发布版本为准；在 9 月 11 日截止前，行业主体仍可通过信函或电子邮件反馈意见。本文所有条款表述均基于征求意见稿与修订说明，不做“已施行”的预判。
延伸阅读：新修订《民用航空法》低空发展促进专章要点 · 中央空管委《临时航线管理办法》修订对照 · 民航局开放类无人机运营合格证指引 · 低空空域分类改革全景
常见问题（FAQ）
❓ 这次征求意见稿是已经生效的新规吗？
不是。2026年8月11日民航局发布的是《民用航空空中交通管理规则（征求意见稿）》，面向社会公开征求意见，意见反馈截止时间为2026年9月11日。它尚未正式生效，最终条款以民航局正式发布版本为准。本文所有条款表述均基于征求意见稿与修订说明，不做“已施行”的预判。
❓ “民用无人驾驶航空器”专章和之前的无人机法规是什么关系？
不是替代，而是层级递进。国务院/中央军委层级的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》定基本原则，民航局《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》（CCAR-92）定运行细则，本次征求意见稿则在空管基础规章（CCAR-93 体系）中单设专章，把无人机纳入空管服务体系。三者是“上位法授权—运行规则落地—空管衔接入轨”的配套关系。
❓ 这次修订对低空经济企业有什么实际影响？
主要是治理确定性增强：一是监管颗粒度从“企业有没有证”进一步下沉到运行场景；二是飞行服务站、机坪管制写入规章，降低了地方政府与机场建设低空起降网络的制度不确定性；三是与既有适航审定、空域改革形成闭环。短期看不改变“先载货后载人、先隔离后融合”的渐进基调，企业仍应按现行暂行条例与运行规则合规运行，并在 9 月 11 日前可通过信函或电子邮件反馈意见。