低空航空器跨境运输首入国家口岸顶层规划：拆解《口岸现代化「十五五」规划》

低空经济的国内航线已经跑通了不少，跨境这一段却始终卡在制度门口——飞机可以从深圳飞到中山，从海口飞到湛江，但一旦要跨过国境线，海关怎么监管、按什么代码申报、走哪个口岸通道，此前在国家层面没有明确说法。这个空白正在被填上。

海关总署官网于 2026 年 7 月 15 日 公布《口岸现代化「十五五」规划》全文，该规划由 海关总署、国家发展改革委联合印发，经国务院批准。在第五章「发挥口岸辐射带动作用」的第二节「促进口岸服务创新发展」中，出现了这样一句话：「推进航空器租赁、航材贸易等业务发展。促进低空经济发展，在有效监管基础上研究支持低空航空器跨境运输。」

这是低空航空器跨境运输首次写入国家口岸领域的顶层规划。对整个行业来说，它的意义不在于当下能立刻飞出去，而在于制度通道从「无」变成了「研究支持」——在中国的政策语境里，这是从零到一的一步。

一、规划原文说了什么：不要过度解读，也不要低估

先把原文的位置和措辞讲清楚，避免行业里常见的两种误读。

措辞是「研究支持」，不是「全面放开」。原文完整表述为「在有效监管基础上研究支持低空航空器跨境运输」，前置条件是「有效监管」。这意味着短期内不会出现无人机自由跨境的场景，海关、边检、民航三方的监管协同机制还需要具体设计。

但它出现的位置很关键。这句话被放在「促进口岸服务创新发展」一节，与国际会展、跨境医疗、跨境旅游、船舶燃料加注、航运金融等成熟业态并列，而不是放在「探索性试点」类表述中。同一段还写明「推进航空器租赁、航材贸易等业务发展」——航空器租赁与航材贸易是低空产业链上游的两个真实痛点，尤其是 eVTOL 整机厂在适航取证阶段需要进口测试件、备件时，通关效率直接影响研发节奏。

规划的总体目标是：到 2030 年，口岸现代化建设取得重大进展，空间布局更加优化、智慧口岸建设全面推进、跨境互联更加高效；到 2035 年，中国式现代化口岸基本建成。低空跨境运输被纳入这个五年周期，意味着相关制度设计的窗口期就在 2026—2030 年之间。

二、规划里与低空经济直接、间接相关的条款清单

除了那句直接点名的表述，规划中还有多处条款会实质影响低空跨境场景的落地。下表把它们逐条拆开：

规划章节	条款要点	对低空经济的影响路径	关联度
五（二）口岸服务创新	研究支持低空航空器跨境运输	为跨境低空物流、eVTOL 跨境摆渡提供制度入口	直接
五（二）口岸服务创新	推进航空器租赁、航材贸易业务发展	降低整机厂进口测试件/备件的通关成本与周期	直接
二（三）航空和内河口岸布局	探索航空口岸按客运、货运分功能开放	专用货运航空口岸可承接低空支线货运的国际衔接	较高
四（二）智慧口岸跨境协同	加快推广多式联运「一单制」「一箱制」	低空段接入「陆-空-海」一单到底，是低空物流商业闭环的前提	较高
三（三）推进智慧口岸建设	加大「人工智能+」在通关监管场景运用	低空航空器高频次、小批量的监管只能靠自动化，人工查验模式无法适配	中等
四（五）与港澳地区口岸合作	「合作查验、一次放行」、车辆「联合一站式」查验	粤港澳大湾区最可能率先出现低空跨境试点，查验模式已有现成范本	中等
五（一）带动加工制造产业	发展高端装备、航空航天等战略性新兴产业，推动保税维修	口岸周边可布局 eVTOL 保税维修与再制造	中等

其中最容易被忽略、实际影响却最大的是多式联运「一单制」。海关总署新闻发言人、统计分析司司长吕大良在 2026 年 7 月 23 日国新办「开局起步『十五五』」系列发布会上明确：未来 5 年将多式联运「一单制」通关模式应用率提高到 50% 以上。低空物流如果不能接入这套单证体系，就永远只能做「最后一公里」的孤岛，无法成为跨境供应链的一个标准环节。

三、量化目标与工程清单：钱和项目落在哪些城市

规划配套了四个专栏工程。海关总署副署长张宝峰在同场发布会上介绍，「十五五」时期海关将实施 57 个口岸设施的改造项目，推动提升我国向南、向西、向北的跨境通行能力，并在航空口岸方面推动客运、货运分功能开放，助力专用货运航空口岸做大做强。

专栏	类别	涉及城市/项目	低空可对接性
专栏2 基础设施改造	航空口岸	太原、恩施、万州、成都、昆明	成都、昆明已有低空产业基础，昆明面向南亚东南亚
专栏3 智慧口岸建设	航空口岸	北京、太原、沈阳、上海、南京、厦门、济南、鄂州、海口、重庆、成都、西安	鄂州为专业货运枢纽、海口对接自贸港、上海/南京/深圳周边低空企业密集
专栏3 智慧口岸建设	公路口岸	港珠澳大桥珠海、横琴、皇岗、东兴、友谊关、河口、霍尔果斯等	粤港澳三个口岸均在列，是低空跨境最现实的落点
专栏4 国际（港澳）合作	港澳工程	珠澳跨境工业区专用口岸重建、香港国际机场东莞空港中心、磨憨铁路口岸「一地两检」	东莞空港中心为「海空联运」范式，可延伸至低空接驳

另外两个值得记住的量化指标：「十五五」期间原二类口岸清理整顿率力争达到 100%；海关知识产权备案数量推动增加 20% 以上（目前权利人近 6 万家、涉及知识产权 13.4 万项）。前者意味着口岸资源在做减法和集约化，新增开放的门槛更高——规划明确「航空口岸原则上不新增军民合用机场开放」，低空跨境更可能依托既有口岸的功能拓展，而不是新设专用口岸。

四、为什么「跨境」是低空经济下一个真实卡点

过去两年，低空物流在国内已经跑出了可复制的模型。跨省、跨海通道陆续打通，从桂琼跨海低空物流航线 460 公里跨琼州海峡，到海南「十五五」综合交通运输规划写入一主一备跨海航路，再到我们整理的跨省跨海低空物流通道盘点，国内段的技术与运营问题基本有解。

真正没有解的是三件事：

• 监管代码问题：低空航空器跨境时按什么申报？是按运输工具（类似船舶、航空器）备案，还是按货物出口？两种路径下的税则、检疫、暂时进出境规则完全不同。规划里的「有效监管」四个字，指向的正是这套底层规则的空白。
• 适航与运行资质的跨境互认：国内取得 TC/PC/AC 三证的机型，飞到境外是否被认可，境外机型进入我国空域如何管理，目前缺少双边安排。《低空产业标准化体系建设三年行动方案（2026—2028）》解决的是国内统一标准，国际互认是下一层。
• 空域与口岸的物理衔接：口岸监管区通常位于机场、港口或陆路通道内，低空航空器的起降点是否被纳入口岸监管区、如何划设隔离空域，需要海关、民航、空管三方共同划线。

中国香港特区已经在做前置探索。今年 8 月初，特区政府将 150 公斤级高载荷无人机引入监管沙盒（详见中国香港监管沙盒首引 150 公斤级高载荷无人机），下一阶段计划测试超视距跨岛运输。粤港之间如果要实现真正的低空跨境，港方的沙盒经验加上内地口岸的「合作查验、一次放行」模式，是目前看得见的最短路径。

五、时间表推演：什么时候能看到第一条低空跨境航线

基于规划的实施节奏和低空领域既往政策的落地规律，可以做一个相对保守的推演：

阶段	时间窗口	可能出现的动作
研究与规则起草	2026 下半年—2027	海关总署牵头开展低空航空器跨境运输监管方式研究，可能以课题、征求意见稿形式出现
局部试点	2027—2028	粤港澳（珠海、横琴、皇岗方向）或沿边口岸（如东兴、河口方向）先行先试，以货运为主、载人暂不涉及
规则定型	2028—2029	形成低空航空器进出境监管办法或参照现行航空器管理规定的适用口径
常态化运营	2029—2030	与多式联运「一单制」50% 目标同步，低空段接入跨境单证体系

需要提醒的是，这只是基于公开规划的推演，不构成对具体时点的承诺。规划本身用的是「研究支持」，没有给出时间表，实际进度取决于监管方案的成熟度和试点效果。

六、对不同角色意味着什么

• 整机与零部件企业：航空器租赁、航材贸易被单独点名，进口测试件、备件的通关便利化是短期最可能兑现的红利。建议关注所在地口岸是否在专栏 2、专栏 3 名单内，提前对接保税维修、保税研发政策。
• 低空物流运营方：不要只盯着「跨境」两个字，多式联运「一单制」才是能改变单位经济模型的变量。能否把低空段做成标准化的一个运输环节，决定了能否从项目制走向网络化。
• 地方政府与园区：规划明确口岸做减法、不新增军民合用机场开放，靠新设口岸争取低空跨境试点的路径基本堵死。更现实的做法是依托既有航空口岸、公路口岸拓展功能，或争取纳入智慧口岸建设工程名单。
• 投资机构：跨境是长期变量，短期不会体现在企业营收上。同期更值得关注的是低空基建专项债的申报窗口与产业链国产化率不足三成的补链机会，这两项的现金流兑现节奏要快得多。

七、放在国家政策序列中看：低空经济正在被系统性写入各领域顶层文件

这份口岸规划不是孤例。今年以来，低空经济已经陆续进入多个部委的五年规划与改革文件：交通运输部与国家发展改革委在深化综合交通运输体系改革的意见中首次写入低空「陆空协同、联程联运」；国务院国资委在 2026 年中央企业低空经济产业发展专题推进会上将低空经济纳入中央企业产业焕新行动；如今口岸领域也补上了跨境这一环。

这种「分散写入、逐块补齐」的模式，比出台一部大而全的专项法规更符合中国政策实践的惯例——每个部门在自己的职责范围内为低空经济留出接口，最终拼成一张完整的制度网络。对从业者而言，跟踪政策的方式也要相应改变：不能只盯民航局和发改委，海关、市场监管、自然资源、农业农村等部门的五年规划里，都可能藏着实质性的条款。

据中国民航局数据，截至 2025 年底，中国低空经济全产业链市场规模达 1.5 万亿元，全行业注册无人机共 328.7 万架。当产业规模到了这个量级，跨境流动是必然要面对的命题。口岸规划里的这一句话，是回答这个命题的第一步。