两天连发四部规章征求意见：通航运行体系「六部联动」重构，无人机被明确划出这条轨道
- 2026 年 8 月 12—13 日，民航局飞行标准司在两天内连发四部规章修订版征求意见稿（小型商业运输运营人运行合格审定规则、CCAR-61、CCAR-136、CCAR-141），意见反馈统一截止 8 月 30 日。这不是四份孤立文件，而是配套 7 月 1 日已施行的 CCAR-120、CCAR-290-R4 的同一次体系重构。
- 最该被低空经济从业者读到的一句话，藏在《小型商业运输运营人运行合格审定规则（征求意见稿）》第 1 条 (e) 款：使用民用无人驾驶航空器从事经营性通用航空飞行活动，不适用本规则，改按《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》与《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》管理。有人机与无人机的双轨制，至此在规章层面完成确权。
- 连带效应：CCAR-135 部中的空中游览飞行拟并入新 136 部统一管理，低空文旅观光的合规归属要换轨；运动照与私照有效期由 6 年缩短为 3 年、定期检查由 24 个月压到 12 个月，人才侧同步收紧。
- 真正的行业分水岭不在征求意见截止日，而在 2027 年 6 月 30 日——CCAR-120 自有航空器硬门槛的过渡期届满日。截至 2026 年 5 月 31 日全行业 739 家持证通航企业，业内普遍估算约 50%—55% 若无实质重组将无法完成换证。
一、两天四部：8 月中旬到底发生了什么
把公开信息按时间铺开，才能看出这不是常规的规章小修，而是一次成建制的推送。
| 日期 | 发布主体 | 文件 | 关键动作 | 意见截止 |
|---|---|---|---|---|
| 2026-08-12 | 民航局飞行标准司 | 《小型商业运输运营人运行合格审定规则（征求意见稿）》 | 再次征求行业意见，同步配套 CCAR-120、CCAR-136 规章体系重构 | 2026-08-30 |
| 2026-08-13 | 民航局飞行标准司 | 《民用航空器驾驶员合格审定规则》（CCAR-61 部） | 按「入口资格、运行要求、持续监管」重构分类分级管理 | 2026-08-30 |
| 2026-08-13 | 民航局飞行标准司 | 《商业非运输运营人运行合格审定规则》（CCAR-136 部） | 规章更名，取消私用大型运营人许可事项，新增一般商业飞行与商业训练飞行 | 2026-08-30 |
| 2026-08-13 | 民航局飞行标准司 | 《民用航空器驾驶员学校合格审定规则》（CCAR-141 部） | 训练机构资质与训练管理同步修订 | 2026-08-30 |
| 2026-07-01（已施行） | 交通运输部 13 号令 | 《通用航空运营许可程序规定》（CCAR-120） | 落实两证合一，设自有航空器数量硬门槛 | — |
| 2026-07-01（已施行） | 交通运输部 14 号令 | 《通用航空经营管理规定》（CCAR-290-R4） | 按载客/载人/载货/培训/其他五类业态分类监管 | — |
需要先立一条边界：上表前四份都是征求意见稿，不是生效规章。8 月 30 日之后还有意见汇总、修改、报批、签发的完整流程，本文所有条款描述均以征求意见稿文本为准，不对施行时间与最终措辞做预判。而 CCAR-120 与 CCAR-290-R4 已于 7 月 1 日随新修订的《中华人民共和国民用航空法》同步施行，属于既成事实。
二、六部规章的职责边界重划地图
过去看通航合规，行业习惯问「我要办哪张证」。这一轮重构之后，更准确的问法是「我这项业务落在哪一部规章里」。把六部规章按管人、管准入、管运行、管训练四条线摆开，边界就清楚了。
| 规章 | 管什么 | 本轮变化 | 与低空经济的关系 |
|---|---|---|---|
| CCAR-120《通用航空运营许可程序规定》 | 准入：许可申请、受理审查、证书核发、变更、注销 | 已施行，两证合一为「通用航空运营许可证」，一次提交、一次核查、一证办结 | 低空运营企业的入场券，自有航空器数量是硬指标 |
| CCAR-290-R4《通用航空经营管理规定》 | 事中事后：经营规范、服务标准、消费者权益、分类监管 | 已施行，业务分类由三类扩为载客、载人、载货、培训、其他五类 | 低空文旅、短途运输的日常经营红线 |
| 小型商业运输运营人运行合格审定规则（拟） | 运行：小型航空器与部分运输类航空器的经营性通用航空飞行 | 征求意见稿，破解原规章对 9 座（含机组座位）以上航空器运行差异化管控缺失 | 明确把无人机排除在适用范围外 |
| CCAR-136（拟更名为《商业非运输运营人运行合格审定规则》） | 运行：商业非运输类飞行、一般商业飞行、商业训练飞行 | 征求意见稿，取消私用大型运营人许可事项回归私用本质；通航训练机构纳入管理 | 空中游览飞行拟从 135 部并入本部，低空文旅换轨 |
| CCAR-61《民用航空器驾驶员合格审定规则》 | 管人：执照申请、有效期、定期检查、权利行使 | 征求意见稿，建立基于风险的分类分级管理 | 低空经济人才供给侧的闸门 |
| CCAR-141《民用航空器驾驶员学校合格审定规则》 | 管训练：驾驶员学校资质与训练管理 | 征求意见稿，与 61、136 部衔接配套 | 飞行培训产能的资质门槛 |
这张表能解释一个现象：为什么很多低空企业最近感觉「合规咨询突然变贵了」。因为同一项业务的规章落点正在移动，而移动是同时发生的——人的资质在 61 部改、机构资质在 141 部改、业务归属在 135/136 之间挪、准入门槛在 120 部已经落地。任何一份单独解读都不足以判断自己的合规路径，必须交叉读。
三、最重要的一句话：无人机被明确划出这条轨道
《小型商业运输运营人运行合格审定规则（征求意见稿）》第 1 条列了适用范围 (a) 到 (e) 五款。(a) 款正面圈定范围：正常类、实用类、特技类、通勤类飞机与正常类直升机的定期或不定期载客载货；30 座及以下、最大商载 3400 千克及以下、旅客座位数 9 座及以下特殊类别航空器的载货或不定期载客；以及运输类直升机的定期不定期载客载货。
而 (e) 款是反面排除：使用民用无人驾驶航空器从事经营性通用航空飞行活动，不适用本规则，按照《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》等规定实施管理。
为什么这句话值得单独拿出来讲？
- 它是双轨制的规章级确权。此前行业对「无人机货运要不要按通航运行规章办证」始终存在解释空间，尤其是吨级重载货运无人机进入干线场景后，两套体系的边界被反复追问。本次征求意见稿用一个排除条款把答案写进了规章文本草案：有人机走通航运行规章，无人机走无人机条例与运行安全管理规则，各行其道。
- 它把一个真空暴露了出来。载人 eVTOL 恰好卡在两轨之间。如果按有人驾驶理解，它落在通航运行规章；如果按无人驾驶（含远程驾驶、自主飞行）理解，它落在无人机体系。而当前多数载人 eVTOL 的取证路径与运行概念并不整齐——有的按有人驾驶航空器申请型号合格证，有的以无人驾驶载人航空器立项。轨道确权越清楚，卡在中间地带的机型就越需要单列制度安排。这也是本站长期跟踪的 UAM 融合运行适航审定规范 与 eVTOL 审定能力扩容改革 之所以重要的原因：适航侧先把机型分类说清，运行侧才有轨道可挂。
- 它对无人机企业是利好而非坏消息。被排除意味着不必迎合为有人机设计的机组、座位数、商载口径去做合规解释，可以继续沿《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》与《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》这条本就为自己设计的路径走。本站此前梳理的 开放类无人机运营合格证操作指引 与 货运 eVTOL 运行合规清单 均属于这条轨道上的工具。
四、空中游览要搬家：低空文旅的合规归属换轨
按公开的修订说明，CCAR-135 部中的空中游览飞行将纳入新 136 部统一管理；同时新 136 部由《特殊商业和私用大型航空器运营人运行合格审定规则》更名为《商业非运输运营人运行合格审定规则》，取消私用大型运营人许可事项，新增一般商业飞行和商业训练飞行管理要求，并把通航训练机构纳入管理范畴、落实通航训练机构双重许可。
对低空文旅经营者，这意味着三件具体的事：
- 业务定性从「运输」向「非运输」归位。空中游览本质是体验性飞行而非点对点运输，放进商业非运输运营人规则里，逻辑上更顺，也更容易适配差异化的运行要求。
- 合规文件要重编。运行手册、训练大纲、应急预案的引用条款会从 135 部改指 136 部，这是一轮实际工作量，不是改个编号了事。
- 训练机构双重许可要提前算成本。把通航训练机构纳入管理并要求双重许可，意味着「顺手带飞、顺手培训」的混业做法要拆开算资质。
五、人才侧的反向收紧：一边喊缺飞手，一边把执照有效期砍半
低空经济讨论里最常出现的一句话是「人才缺口巨大」。但把 CCAR-61 部征求意见稿的修订条款列出来会发现，监管这一轮的方向是提高资质门槛与持续符合性要求，而非扩大供给。
| 修订项 | 原状 | 征求意见稿 | 方向 |
|---|---|---|---|
| 运动照、私照有效期 | 6 年 | 3 年 | 收紧 |
| 定期检查周期 | 24 个日历月 | 12 个日历月，且仅由考试员实施 | 收紧 |
| 学生照年龄上限 | 未设 | 50 周岁 | 收紧 |
| 运动照、私照申请人年龄上限 | 未设 | 65 周岁 | 收紧 |
| 执照权利行使 | — | 年满 65 周岁不得行使执照载明的权利 | 收紧 |
| 背景要求 | 无犯罪记录 | 调整为通过背景审查 | 口径变更 |
| 运动照体检 | — | 增加体检合格证要求 | 收紧 |
| 运动照取酬与夜航 | — | 除特定运行外不得取酬；运动类航空器禁止夜间飞行 | 收紧 |
| 初级飞机、自转旋翼机运动照考试 | 曾简化 | 恢复理论与实践考试 | 收紧 |
这张表值得低空经济的人才培训机构、飞行营地、通航俱乐部认真读。定期检查从 24 个月压到 12 个月并限定由考试员实施，直接改变了考试员这一稀缺资源的年度负荷；运动照禁止夜航与不得取酬，则会重塑一部分以运动类航空器承接商业性体验飞行的经营模式。把它与本站梳理过的 低空运输工程技术职业本科专业增设 放在一起看，能得到一个更真实的判断：国家在扩大人才培养的入口，同时在收紧执照持有的出口——缺口不会靠放松资质来填。
六、真正的分水岭是 2027 年 6 月 30 日
本轮四部规章还在征求意见阶段，但 CCAR-120 的硬门槛已经在跑。按 CCAR-120 第 120.23 条，不同经营业态对自有航空器数量设了量化底线：
- 从事载客类（商务包机飞行、航空医疗救护除外）、载人类或者载货类（不定期载货运输除外）经营活动：不少于 3 架（至少 2 架自有）具有标准适航证的民用航空器；
- 从事载客类（商务包机飞行、航空医疗救护）或载货类（不定期载货运输）：不少于 2 架（至少 1 架自有）；
- 从事商用驾驶员执照整体课程培训：不少于 5 架（至少 3 架自有）；
- 从事商用驾驶员执照非整体课程培训、私用驾驶员执照培训、运动驾驶员执照培训、体验带飞：不少于 3 架（至少 2 架自有）；
- 从事其他类经营活动：不少于 2 架（至少 1 架自有）；其中航空器出租飞行需不少于 2 架自有。
公开数据显示，截至 2026 年 5 月 31 日，全行业共有 739 家获得经营许可证的通航企业。行业分析普遍估算，在过渡期于 2027 年 6 月 30 日届满时，约 50%—55%（即超过 350 家）企业若无实质性重组动作将难以完成换证，其中高度依赖租赁（含干租）维持运营的企业压力最大。需要说明的是，这一比例属行业估算而非官方口径，本文引用其作为量级参考，不作为确定结论。
把两条线叠起来看，2026 年下半年到 2027 年上半年是一个明确的窗口：准入门槛已生效、运行规章在重构、人员资质在收紧、过渡期在倒计时。对低空经济的产业观察者而言，这一时期通航企业数量的净变化，比任何一份产业规划的目标数字都更能反映真实的行业出清程度。相关的国家顶层部署可对照本站 民用航空发展「十五五」规划解读 与 民用航空空中交通管理规则征求意见稿。
七、8 月 30 日之前，值得做的四件事
- 对照适用范围自查轨道。逐条核对自有机队与业务类型落在 (a) 款哪一项，特别确认是否触及 9 座（含机组座位）以上、30 座及以下、最大商载 3400 千克及以下这三个口径的分界。若主营是无人机经营性飞行，确认 (e) 款排除对自身合规文本的影响。
- 空中游览业务提前做条款映射。把现行运行手册中引用 135 部的条款清单整理出来，标注其在新 136 部中的对应位置，作为后续换轨的工作底稿。
- 按新周期重算训练与检查排期。若定期检查落到 12 个日历月且仅由考试员实施，年度排期与考试员资源需要重新做产能测算。
- 行使反馈权。四份征求意见稿反馈截止均为 2026 年 8 月 30 日，《小型商业运输运营人运行合格审定规则（征求意见稿）》的反馈邮箱为民航局飞行标准司公布的 transportation_fs@caac.gov.cn。征求意见阶段是低空经济企业把自身运行实际写进规章的窗口，过了截止日就只剩适应。
更完整的适航与合规脉络，可延伸阅读本站 八部适航规章责任链梳理 与 首批 eVTOL 合规名录解读。
常见问题（FAQ）
❓ 这四部规章是已经生效了吗？
没有。《小型商业运输运营人运行合格审定规则》《民用航空器驾驶员合格审定规则》（CCAR-61）《商业非运输运营人运行合格审定规则》（CCAR-136）《民用航空器驾驶员学校合格审定规则》（CCAR-141）四份文件均为征求意见稿，反馈截止日为 2026 年 8 月 30 日，之后还需经意见汇总、修改、报批、签发流程。真正已于 2026 年 7 月 1 日施行的是 CCAR-120《通用航空运营许可程序规定》与 CCAR-290-R4《通用航空经营管理规定》。
❓ 无人机运营企业需要按《小型商业运输运营人运行合格审定规则》办证吗？
按征求意见稿文本不需要。该规则第 1 条 (e) 款明确，使用民用无人驾驶航空器从事经营性通用航空飞行活动不适用本规则，应按《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》等规定实施管理。这相当于在规章层面确认了有人机与无人机的双轨制。需注意最终条款以正式签发文本为准。
❓ 做低空观光、空中游览的企业受什么影响？
按修订说明，CCAR-135 部中的空中游览飞行拟纳入新 136 部统一管理，新 136 部同时更名为《商业非运输运营人运行合格审定规则》。这意味着空中游览的规章归属将从运输类规则移到商业非运输类规则，运行手册、训练大纲、应急预案中引用的条款编号需要重新映射；此外新 136 部把通航训练机构纳入管理并落实双重许可要求，混做体验带飞与培训的企业需要拆分资质核算成本。