《民用航空发展「十五五」规划》印发：低空为何被放进「创新支撑体系」而不是运输体系

一、事件：三部门联合印发，8 月 7 日经民航局网站披露

2026 年 8 月 7 日，据中国民用航空局网站消息，中国民航局、国家发展改革委、交通运输部近日联合印发《民用航空发展「十五五」规划》。经济参考报同日报道了规划要点。

这份规划的编制依据是「十五五」规划纲要与交通强国建设部署，属于民航行业最高层级的五年期总体规划。对低空经济从业者而言，它的意义不在于新增了多少条低空专属条款，而在于确定了低空在整个民航治理框架中的坐标。

要素	内容
规划名称	《民用航空发展「十五五」规划》
印发机关	中国民航局 + 国家发展改革委 + 交通运输部（三部门联合）
披露日期	2026-08-07（民航局网站消息）
编制依据	「十五五」规划纲要、交通强国建设部署
目标年	2030 年
总体目标	安全水平、服务能力、基础设施率先迈向国际一流；技术创新、绿色低碳、治理能力实现重大突破性进展
低空所属板块	六大体系之第四项「自主可控的创新支撑体系」
低空核心表述	「推动低空民用航空安全发展」

值得注意的是印发主体的组合：民航局是行业主管部门、发改委管产业与投资、交通运输部管综合运输衔接。三部门联签意味着这份规划不只是行业内部文件，它同时是投资立项与综合交通接口的依据。

二、六大体系全景：低空落在第四体系，位置值得推敲

规划提出「十五五」时期民航行业全力推进六大体系建设。把六项逐条对照低空关联度，可以看出监管层的分工设计：

序号	体系	核心导向	与低空的关系
一	坚实可靠的航空安全保障体系	防范化解重大安全风险，确保航空运行绝对安全	间接约束：低空运行须纳入同一安全底线
二	优质高效的航空运输服务体系	大众化、国际化，通达通畅、公平普惠	低空未放入此项——尚未按公共运输定位
三	系统协同的基础设施体系	适度超前、不过度超前；提质存量、做优增量	起降场与服务站受「不过度超前」约束
四	自主可控的创新支撑体系	需求牵引、问题导向；培育新质生产力	低空明确归属于此
五	可持续的绿色发展体系	碳达峰碳中和牵引，化石能源有序替代	电动化航空器的间接利好
六	规范有序的民航治理体系	有效市场 + 有为政府，深化民航改革	低空跨部门协同的制度出口

把低空放进「创新支撑体系」而不是「运输服务体系」，这是一个需要认真对待的信号。运输服务体系的关键词是普惠、通达、大众化，隐含的是成熟业态的服务质量管理；创新支撑体系的关键词是需求牵引、问题导向、自主可控，隐含的是技术尚在验证期的风险管理。

换句话说，在民航口径下，低空目前仍被当作需要试错与验证的新技术领域，而不是可以直接铺开的运力形态。这与民航局此前反复强调的「先载货后载人、先隔离后融合、先远郊后城区」三先三后原则完全一致。相关背景可参见站内文章《宋志勇〈推动低空经济健康有序发展〉解读》。

第三体系里那句「适度超前、不过度超前」同样需要划重点。近两年地方低空基建投资热度高企，这八个字实际上是对盲目铺摊子的一次中央级降温——它意味着起降场与服务站的建设节奏，会被要求与真实飞行量匹配。

三、横向对照：同是「十五五」国家规划，低空的位置并不相同

2026 年以来，多份国家级「十五五」规划都提到了低空，但摆放的位置差别很大。把它们并排看，才能理解低空当前的政策身位：

规划	牵头部门	低空所处板块	定位性质
《民用航空发展「十五五」规划》	民航局 + 发改委 + 交通运输部	创新支撑体系	技术创新变量，安全优先
《综合运输服务发展「十五五」规划》	四部门	综合运输服务体系	运输方式之一，强调衔接
《工业绿色低碳发展「十五五」规划》	工信部	高性能锂电池应用拓展	装备制造与供给侧
《口岸现代化「十五五」规划》	海关总署 + 发改委	跨境运输研究支持	前瞻研究，尚未落条款

同一个产业，在运输口径下被当作「运输方式」，在民航口径下被当作「创新变量」，在工信口径下被当作「装备赛道」。这种多口径并存不是矛盾，而是低空产业跨部门属性的必然结果——但对企业来说，意味着申报不同资源时要切换不同话术：向发改与工信讲产业链与产能，向民航讲安全与适航。

延伸阅读：《四部门印发〈综合运输服务发展「十五五」规划〉》、《低空航空器跨境运输首入国家口岸规划》。

四、量化坐标：三大 KPI 与现状之间的真实缺口

规划文本本身以体系建设表述为主，具体的低空量化目标此前由民航局党组书记、局长宋志勇在《学习时报》署名文章中给出。把目标与已披露的现状数据并排，缺口一目了然：

指标	「十五五」目标	已披露现状	缺口判断
民用无人机实名登记率	100%	存量登记持续推进，未公布达成率	合规化补登是刚性工作量
有效无人机操控员执照持有人数	超过 100 万人	数十万量级	需要接近翻倍增长
民用低空航空器年飞行总量	超过 8000 万小时	2025 年累计 4530 万小时（同比增长近 70%）	约需再增 76%
无人驾驶航空器型号审定	持续扩容	已完成 19 个，在审新兴航空器型号超 70 个	审定产能是瓶颈项
低空飞行服务站	成网运行	已建成并联网 46 个，覆盖 23 个省区市	尚有约三分之一省区待覆盖

这里最值得关注的是年飞行小时这一项。2025 年 4530 万小时已经是同比近 70% 的高增速，而要在 2030 年前迈过 8000 万小时，意味着增长必须持续而不能只靠单点爆发。考虑到载人 eVTOL 在「三先三后」原则下商业化节奏受限，这 3400 多万小时的增量，大概率要由物流配送、电力巡检、农林植保、应急救援这类载货与作业场景来承担。

另一个隐性瓶颈是型号审定产能：在审型号超 70 个而已完成仅 19 个，审定资源的分配将直接决定哪些企业能先拿到入场券。相关制度框架见《CAAC 八部适航审定新规深度解读》。

五、口径对照：为什么各家报道的无人机数字对不上

围绕这次规划的报道中，无人机保有量与飞行服务站数量出现了多个不同数字。这不是谁写错了，而是统计时点与口径不同。做产业判断时必须先对齐口径，否则容易得出错误结论：

指标	数值	统计时点 / 口径	信息出处性质
实名登记无人机总数	328 万架（另有 328.7 万架表述）	截至 2025 年底	2026 年全国民航工作会议数据
实名登记无人机总数	超过 380 万架	截至 2026 年 3 月底	民航局局长署名文章
低空飞行服务站	46 个（建成并联网）	2025 年度口径	民航工作会议披露
低空飞行服务站	47 个（建成）	2026 年内较新口径	局长署名文章
无人机累计飞行小时	4530 万小时	2025 年全年	两处口径一致
低空全产业链市场规模	1.5 万亿元	截至 2025 年底	民航局数据

可以看到，「328 万」与「380 万」之间的差额不是统计打架，而是一个季度的真实增量——三个月新增约 52 万架，年化增速依然凌厉。同理，服务站 46 与 47 的差异只是时间戳不同。引用数据时标注时点，是低空产业研究最基本的严谨性要求。

六、执行抓手：机构、规章、平台已经三线就位

规划能否落地，取决于是否有对应的执行机构与工具。目前三条线均已成形：

• 机构线 —— 民航局新设低空安全司。职责包括起草低空民航发展规划、统筹低空安全与发展、建设低空飞行服务调度平台和低空飞行服务站体系。这意味着低空事务在民航局内部有了专责司局，不再分散在多个部门。
• 规章线 —— 8 部适航审定规范性文件。配合 2026 年 7 月 1 日施行的新版《中华人民共和国民用航空法》，形成「法律定框 + 规章定标」的双层监管框架。新法首次增设「发展促进」专章，以法律形式确立低空经济地位。
• 平台线 —— UOM 低空运行监管服务平台。累计建成并联网 46 个低空飞行服务站，初步形成覆盖 23 个省区市的飞行服务网络，是实现「可管可控可溯源」的技术底座。

此外，2026 年 2 月民航局印发的《动力提升航空器适航标准》，首次将 9 座及以下、最大起飞重量 5700 公斤以内的纯电动有人驾驶 eVTOL 纳入特殊类别航空器审定体系，填补了国内专项适航标准空白。产业侧数据显示，目前低空制造企业约 1200 家、运营企业超 4 万家。

七、更新补录（2026-08-11）：规划正文之外，还有一张「七大工程」清单

📌 更新注释（2026-08-11）：本文 08-07 首发时基于规划正文的「六大体系」结构展开。08-10 起行业媒体进一步挖出与正文同日发布的民航局官方「一图读懂」长图，其中段另有一份七大工程清单，与「体系」表述并非同义反复。该维度对判断低空在民航系统中的真实位置更具决定性，故此处作增量补录，原有章节结论不变。

7.1 「体系」与「工程」在民航规划文本中的差别

在民航体系的规划文本里，「体系」是目标表述，管的是五年后行业应该长成什么样；「工程」是任务分解，需要有牵头单位、建设内容、实施期限，才谈得上进年度建设计划、对应资金。业内的经验链路是：进不了工程序列的事情，就难以进入年度建设计划，民航发展基金和地方专项债的排序表上也难有它的位置。

维度	体系（正文表述）	工程（一图读懂清单）
文本性质	目标描述	任务分解
是否需牵头单位	否	是
是否有实施期限	一般不明确	需明确
能否进年度建设计划	不直接对应	直接对应
是否进入资金排序表	不必然	民航发展基金 / 地方专项债的排序依据
低空在其中的位置	第四体系（创新支撑体系）内一句「推动低空民用航空安全发展」	第四项「低空民航能力提升工程」，七项中唯一以低空冠名

7.2 七大工程清单与低空的席位

1. 航空安全关键能力提升工程
2. 航空服务提质增效工程
3. 基础设施扩容增效工程
4. 低空民航能力提升工程（七项中唯一以「低空」冠名，也是唯一配无人机图标的一项）
5. 科技创新和教育人才支撑工程
6. 民航绿色低碳转型工程
7. 治理能力完善提升工程

在既往的民航五年规划里，低空一直处于「原则性表述」的位置——鼓励、支持、推动；在公开可查的规划文本中，未见过以低空冠名的独立工程。这是本轮规划与此前历次规划的实质差异：正文里语气收敛，工程序列里首次获得独立席位。

7.3 由此改变的判断方法：三个可核验问题

如果要在今年下半年判断低空在民航系统里的实际位置，不必再数规划正文提到了几次，而应盯住三个可核验的问题：

1. 这项工程对应多少钱？——第一个可核验窗口是民航发展基金与地方专项债的下一轮安排。
2. 由谁牵头？——牵头单位决定该工程的推进强度与协调层级。
3. 在年度建设计划里排第几？——排序直接决定资金到位节奏。

需要说明的是，截至本次补录，上述三项的具体答案尚未公开披露，本站将在民航发展基金与专项债的下一轮安排公布后跟进核实。本节仅作制度结构层面的判读，不作数额推测。

与之相关的制度化进程，可参考站内《全国低空经济标准化技术委员会 67 人名单》与《8 部适航审定规范性文件责任链》。

八、对产业链的三个可操作判断

1. 安全叙事的权重将高于规模叙事。低空被放在「创新支撑体系」而非运输体系，配套表述是「推动低空民用航空安全发展」。企业在申报试点、争取航线、对接监管时，能否提供完整的安全数据链与可追溯记录，比运营规模更能决定结果。
2. 载货与作业场景是未来五年的确定性主线。8000 万小时目标叠加「三先三后」原则，决定了增量主要来自物流、巡检、植保、应急等载货作业场景。载人 eVTOL 仍处爬坡期，其商业化窗口更可能落在「十五五」中后段。
3. 基建投资须匹配真实飞行量。「适度超前、不过度超前」是明确的节奏约束。地方低空基建若缺乏可验证的飞行量支撑，在后续国家层面的项目评审与资金分配中将处于不利位置。

更完整的国家级政策脉络，可参考站内《十五五规划低空经济政策全景解读》与《低空经济首次列入国家八大支柱产业》。