海南自贸港低空经济促进条例草案公开征求意见：七章四十五条，把零关税与非设关地反走私写进低空立法

低空经济地方立法又添一部，但这一次的看点不在「有没有」，而在「不一样在哪」。海南省人大常委会已就《海南自由贸易港低空经济促进条例（草案）》公开征求社会意见，征求意见期为 2026 年 7 月 29 日至 8 月 21 日，草案全文已在海南人大网挂出下载。草案共七章四十五条，起草单位为海南省发展和改革委员会，按照海南省人大常委会 2026 年度立法工作计划，该条例被安排在七月常委会会议审议。

此前省发改委已经走过一轮部门层面的意见征集，《海南自由贸易港低空经济促进条例（征求意见稿）》于 2026 年 6 月 16 日至 7 月 15 日向社会公开征求意见。也就是说，从部门稿到人大草案稿，海南在两个月内完成了一次完整的立法文本迭代。

七章四十五条：草案的制度骨架

草案沿用了地方低空立法的通行结构，但在章节命名与内容分配上做了自贸港式的取舍。以下是各章核心制度的拆解：

章节	核心制度安排	关键抓手
总则	界定低空经济为依托低空航空活动带动相关产业创新和场景应用形成的综合性经济形态；建立省级统筹、市县落实、部门协同工作机制	厘清交通运输、发展改革等部门职责；省交通运输部门牵头编制发展规划
基础设施	省级统筹、分级实施、循序渐进、集成集约；分类建设起降设施，按需设置警务、应急专用起降设施	创新兼容用地模式，盘活城市公共空间、商业楼宇、绿地；构建全省低空数据底座与智能网联系统
产业发展	壮大核心产业集群，布局研发制造、交易租赁、运营维修基地和全球备件仓库	零关税、保税政策支撑保税租赁与跨关区展示；布局适配热带气象环境的试飞测试基地
应用场景	场景牵引、试点先行，聚焦交通运输、文旅消费、海洋农林、公共治理与应急四大领域	空陆海一体化低空物流；环岛公路与雨林景区低空观光；非设关地反走私巡查
安全管理	全方位、全流程、全主体监管；压实运营单位设施维保与飞行安全主体责任	建设重点区域低空反制网络；严禁非法采集使用涉密数据和个人信息
服务保障	常态化公示划设低空空域；一站式公共服务；简化飞行申报	设立低空经济专项子基金；引导金融保险机构开发专项产品；人才引进评价激励机制
附则	施行日期等技术性条款	—

跳出同质化模板的三处「自贸港条款」

地方低空立法的同质化问题在业内讨论已久。目前已施行的《深圳经济特区低空经济产业促进条例》《广州市低空经济发展条例》《珠海经济特区低空交通建设管理条例》《苏州市低空经济促进条例》《无锡市低空经济发展促进条例》，加上《济南市低空经济发展促进办法》《芜湖市低空经济健康发展促进办法》等政府规章，绝大多数采用总则加产业促进、飞行管理、安全监管、法律责任、附则的固定模板，章节设置与条款表述重合度相当高，此前只有珠海因增设横琴粤澳深度合作区特别规定而具备明显地方辨识度。

海南草案真正的差异化，集中在三个别处抄不走的地方：

• 零关税与保税政策入法。草案明确依托自贸港零关税、保税政策，发展低空设备保税租赁、跨关区展示等新业态，打造区域销售交付中心，并布局全球备件仓库。这是国内低空立法首次把海关特殊监管制度直接写进产业发展章——对进口整机、动力系统、航电部件占比仍高的低空产业链而言，这条比任何补贴条款都实在。
• 非设关地反走私巡查。草案在公共治理与应急领域提出依托无人机自动机场开展非设关地反走私巡查，并建立多部门联动机制。海南 2025 年 12 月 18 日启动全岛封关运作后，非设关地监管成为刚性需求，这条把低空装备从「产业对象」变成了「治理工具」，是典型的封关衍生条款。
• 热带气象试飞测试基地。草案要求布局适配海南独特气象环境的试飞测试基地。高温高湿、盐雾腐蚀、台风季强对流，恰恰是 eVTOL 适航验证中最难获取的环境样本，这构成了区别于长三角、珠三角测试场的稀缺资源位。

横向对照：海南在地方立法序列里的位置

地区	立法文本	状态	特色条款/关键数据
深圳	深圳经济特区低空经济产业促进条例	已施行（全国首部）	开放 3000 平方公里低空空域、建设 2000 个智能起降场、设立 50 亿元产业基金
珠海	珠海经济特区低空交通建设管理条例	已施行	设横琴粤澳深度合作区特别规定
苏州	苏州市低空经济促进条例	2025-10-01 施行	与无锡协同立法；已集聚产业链企业超 500 家、起降点 297 处、获批航线 476 条
无锡	无锡市低空经济发展促进条例	2025-10-01 施行	低空违法飞行跨部门联动处置与执法机制
江苏（省级）	江苏省低空经济促进条例	立法预备项目	计划 2026 年提交省人大常委会审议
海南（省级）	海南自由贸易港低空经济促进条例	草案征求意见（截至 2026-08-21）	七章四十五条；零关税保税租赁、非设关地反走私巡查、跨琼州海峡公共航路

值得注意的是，海南是少数以省级层级、且以自贸港名义推进低空专项立法的地区。省级立法的效力层级与统筹能力，恰好对应低空空域划设、跨市县航路衔接这类市级条例难以单独解决的问题。

为什么是现在：上位法与规划的双重窗口

时间点并非偶然。新修订的《中华人民共和国民用航空法》已于 2026 年 7 月 1 日施行，首次在法律层面明确兼顾低空经济的空域划分原则，把发展促进低空经济作为专章入法，为地方立法筑牢了上位法根基（参见我们此前对新民航法低空条款的解读）。与此同时，低空经济发展「十五五」规划明确提出开展相关立法研究，为地方先行提供了国家文件依据，工信部方面也已将低空立法列入研究储备，相关脉络可见工信部低空立法研究储备一文。

对海南自身而言，立法更是三年前就写好的作业。《海南省低空经济发展三年行动计划（2024—2026 年）》在三项政策制度安排中明确提出研究制定海南低空经济产业发展促进条例，与《海南省低空经济发展规划》《海南省关于支持低空经济高质量发展的若干措施》并列。如今前两项已分别纳入省级规划体系与政策落地，条例是最后一块拼图。

立法背后的产业基本盘

条例不是空中楼阁，其背后是海南已经铺开的低空底座与明确的量化目标：

• 三年行动计划 2026 年目标：建成通用机场 9 个；布局低空飞行器起降场 500 个，其中基地型起降场 20 个；划设低空航线 300 条。
• 飞行规模目标：有人机飞行量 30 万架次、无人机飞行量 450 万架次。
• 产业生态目标：引进培育低空经济产业链相关企业 200 家，低空产业规模达 300 亿元。
• 海口市分解目标：在美兰国际机场、江东新区等区域建设 80 个起降场，无人机年飞行量突破 40 万架次、有人机突破 2 万架次，引进培育 10 家以上重点企业，产业规模 50 亿元以上。
• 跨海通道实况：2025 年 12 月 18 日全岛封关运作后，大鹏航空以低空物流航线加地面冷链模式把本地和牛 19 分钟送抵徐闻、8 小时直达深圳；顺丰亦开通跨海峡低空无人机常态化航线，把琼州海峡物流时效从小时级压到分钟级。
• 任务清单：行动计划从政策体系、空域管理改革、基础保障设施、发展平台、试点示范、产业能级六个方面细化 36 项任务，对应 16 项重点支撑项目。

跨海通道是海南低空经济最具辨识度的资产。草案在服务保障章明确提出重点布局环岛、跨琼州海峡低空公共航路，这与海南「十五五」综合交通运输规划中一主一备跨海航路的省级顶层设计形成呼应，详见海南「十五五」综合交通运输规划落地；而更远端的桂琼跨海通道试飞，则把海南低空网络的辐射半径从粤港澳延伸到北部湾，参见首条桂琼跨海低空物流航线试飞成功。

三个值得盯住的落地变量

草案文本已经足够清晰，但从条文到实效，还有三处需要在正式稿或配套细则中观察：

• 专项子基金的出资结构。草案提出依托政府产业基金引导社会资本投入、设立低空经济专项子基金，但未见规模与出资比例。深圳给出的是 50 亿元产业基金这样的明确锚点，海南若停留在原则性表述，撬动力有限。
• 低空反制网络的边界。草案要求建设重点区域低空反制网络、规范反制设备使用、严禁非法干扰正常飞行活动。反制与飞行自由之间的尺度，将直接影响文旅低空观光与商业物流的实际可飞空间。
• 保税租赁的落地口径。零关税与保税租赁写入条例只是第一步，能否形成可操作的海关监管方案、租赁资产跨关区流转规则，决定这条差异化条款是纸面红利还是真实成本优势。

低空经济正在从国家层面的顶层设计向跨境、跨关区场景延伸，海南草案里的零关税与非设关地条款并非孤例，跨境维度的制度接口可对照低空航空器跨境运输首入国家口岸规划；而全国性的目标坐标系，则可参考国家低空经济发展规划纲要（2026—2030 年）。

征求意见截止日期是 2026 年 8 月 21 日。对在海南布局或计划布局的低空企业而言，这是把商业诉求写进法条的最后窗口——尤其是保税租赁、试飞基地准入、跨海航路使用权这几条，条文里多一句限定或少一句授权，落地成本可能相差一个量级。